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关于对《珠海经济特区历史文化名镇名村和历史建筑保护办法》的政策解读

一、办法制定背景

历史文化名镇名村和历史建筑(以下简称名镇名村和历史建筑)是不可再生的宝贵文化资源和历史传承的重要载体,国家和省一直高度重视名镇名村和历史建筑的保护工作。2008年,国家出台《历史文化名城名镇名村保护条例》,就名镇名村保护设定了系列保护制度;2014年,省政府印发《关于加强历史建筑保护的意见》,要求积极推动历史建筑保护的立法工作,不断提高依法保护历史建筑的水平。一直以来,我市积极推动名镇名村和历史建筑保护的相关工作,目前已拥有国家级名镇2处、省级名村1处、市级名村22处,并已公布两批历史建筑共92处,相关保护工作取得阶段性成果。为进一步细化完善相关上位法规定,深入推进我市名镇名村和历史建筑的保护工作,传承本市优秀历史文化遗产,有必要制定本办法。鉴于名镇名村和历史建筑的保护工作具有相关性,故纳入同一个政府规章进行规范。

二、主要参考依据

(一)《历史文化名城名镇名村保护条例》

(二)《历史文化名城名镇名村街区保护规划编制审批办法》

(三)《广东省城乡规划条例》

(四)《关于加强历史建筑保护的意见》

三、主要内容说明

(一)建立健全保护管理体制机制

为实现名镇名村和历史建筑的充分有效保护,办法着力从以下方面建立健全保护管理体制机制:一是明确各级政府的职责分工,以及城乡规划、文物行政管理等部门的保护职责。二是借鉴中山、苏州等地规定,从宣传保护、制止并报告违法行为等四个方面设定了村(居)委会的具体职责。三是借鉴广州等地规定,设置名镇名村保护责任人制度,并明确其职责要求;根据省规划条例,以国有与非国有权属为标准,细化完善历史建筑的保护责任人,并明确其职责要求。

此外,为实现部门间信息互通及便于公众了解保护工作,办法还规定由市城乡规划主管部门建立名镇名村和历史建筑信息管理和查询系统,以有效实现部门间信息共享并向社会提供查询服务。

(二)完善保护名录制度和设立预保护制度                                                        

省规划条例明确要求建立包括名镇名村在内的历史文化保护区和历史建筑的保护名录,报省政府核定后公布。办法在省规定基础上,进一步明确我市实行保护名录制度,并从保护名录方案公示、公布、调整及撤销等程序方面进行完善。同时,为及时有效保护潜在的名镇名村和历史建筑,借鉴广州等地做法,设立预保护制度,明确经论证认为具有保护价值的镇、村和建(构)筑物,可确定为预先保护对象,预先保护期为十二月以内,期间不得破坏预先保护对象,超过保护期未被纳入保护名录的,预先保护自行失效。

(三)关于名镇名村的保护措施

为使名镇名村得到充分有效的保护与利用,办法设置了以下几个方面的管理制度:一是将突出香山文化、海洋文化、特区文化等地域文化特色确立为市级名村的认定标准,国有和省级名镇名村认定标准按有关规定执行。二是明确名镇名村保护内容,主要包括传统格局、历史风貌、自然景观和人文环境、非物质文化遗产等。三是建立名镇名村合理利用机制,规定区政府统筹规划名镇名村的生产经营活动,镇政府、村(居)委会、村集体经济组织对村民、居民的生产经营活动进行指导和管理,并鼓励发展文化产业和传统手工业、旅游业,推进历史文化资源与旅游、文化、康养等产业融合。为方便人们前往名镇名村、规范村镇内步行街等处的交通秩序,办法明确设立便于指示前往名镇名村的交通道路标识,规定公安交通管理部门可根据道路和交通流量具体情况,对名镇名村步行街等区域实施交通管制措施。

基于规范名镇名村保护范围内建设行为的重要性,办法重点明确了以下事项:一是上位法关于保护范围内建设要求基础上,从严规定:明确其核心保护范围内以居住功能为主的土地,其使用权不得实施整体转让用于房地产开发;区政府可实施将线缆纳入管道、迁入地下的鼓励政策,路、铁路、燃气管道等基础设施不得穿越核心保护范围,已建设并产生较大破坏性影响的,应按规划逐步迁出。为实现其保护范围内建筑物科学有序建设,办法合理放宽条件,规定改建建筑物时,因保持或恢复其传统格局等需要,难以符合相关建设标准规范的,在不影响消防安全、不突破原有建筑面积高度等前提下,可办理建设工程规划许可手续。

(四)关于历史建筑的保护措施

为使历史建筑得到充分有效的保护与利用,办法着力从以下几方面出发:一是明确历史建筑认定标准,将具有历史文化意义的建(构)筑物作为认定我市历史建筑的内容标准,原则上以30年作为我市历史建筑认定的时间标准(30年为省规定的优秀历史建筑标准)二是建立历史建筑合理利用机制,鼓励将历史建筑对公众开放,明确政府可通过依法获取非国有历史建筑所有权等方式,实现历史建筑的有效保护与利用。

基于维护修缮工作在历史建筑保护中的重要性,办法重点明确了以下事项:一是在上位法关于禁止在历史建筑上刻划涂污等规定基础上,增加了禁止擅自改变历史建筑内外部构造、占地违章搭建等三类禁止性行为规范。二是明确对历史建筑实行分类保护,制定分类保护办法及修缮规范,并借鉴佛山等地规定,进一步明确了修缮程序、年度修缮计划、紧急抢险等内容。同时,为鼓励修缮,办法还设置了修缮补助规定,要求各区自行制定修缮补助办法。

此外,考虑到历史建筑的特殊价值,办法参考广州等地规定,明确在城市更新和新区建设中,对非国有历史建筑进行征收的,应给予其所有权人不低于房屋征收决定公告之日征收地块内类似非历史建筑房屋百分之一百二十的补偿。

(五)关于法律责任

办法未重复上位法的相关处罚规定,同时对擅自拆除或迁移预先保护对象、保护责任人不履行保护管理责任、施工单位未按规定在施工现场展示相关资料等行为设定了一定数额罚款的行政处罚措施。