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珠海市贯彻落实法治政府建设实施纲要情况

根据《广东省依法行政领导小组办公室关于就<法治政府实施纲要(20152020年)><广东省法治政府建设实施纲要(20162020年)>贯彻落实情况进行督查的通知》(粤府法治办〔20174号)的要求,我市向各相关单位收集了贯彻落实情况,并按要求进行了总结,相关工作落实情况如下:

一、加强统筹部署,实施方案制定情况

201511月,省政府办公厅印发《广东省创建珠三角法治政府示范区工作方案》(以下简称《示范区方案》),决定在珠三角地区创建法治政府示范区,通过典型示范、辐射带动方式,推动我省法治政府建设工作走在全国前列,并要求到2018年,珠三角地区基本建成“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的法治政府。我市及时按照《示范区方案》要求,结合我市实际,于2016813制定了《珠海市率先基本建成法治政府实施方案(2016-2018年)》(珠府办函〔2016170号),对《示范区方案》中的工作任务进行了细化分解,明确了责任单位,并明确了各项工作的完成进度和时间节点。

2016721,省委省政府印发《广东省法治政府建设实施纲要(2016-2020年)》,要求各地区各部门结合实际制定相关方案,明确提出时间进度安排和可检验的成果形式。市委积极部署实施方案制定工作,明确由市法制局牵头会同各相关单位,结合我市实际制定实施方案。2017224,在省法制办的指导下,市委、市政府制定了《珠海市法治政府建设实施方案》(珠字〔20173号),并细化制定了《实施方案》任务分解表,充分结合珠海各项工作开展情况对各项工作任务作了细化和明确,全面落实省《纲要》各项工作任务。

二、深化行政体制改革,加快转变政府职能

优化政府组织结构。按照政府机构、职能、权限、程序、责任法定化的要求,在保持机构、编制数不增加的前提下,开展市直各部门优化内设机构和职能配置工作,强化部门政策制定、标准制定和事中事后监管职能,全面提升部门履职能力、行政效率和服务质量。2016年至今,已完成市审计局、市文化体育旅游局等10余个部门内设机构和职能调整优化。

推行权责清单制度并实行动态管理。对接省权责清单编制工作,在市直39个部门10121项权力清单、各区(功能区)25149项权力清单的基础上,进一步精简权责事项,公开内容扩充名称、类型、编码、依据、行使主体、责任事项、监督方式等项目。开发“珠海市权责清单目录管理系统”,整合全市行政职权进出口,建立权责事项“资源库”,为政府部门提供统一的数据源和准确的数据存储、分析、整合、共享等服务。在全省率先开展新一轮权责清单动态调整工作。目前,市级权责清单调整已全部完成,并于201612月底通过珠海市政府门户网站公布市级52个单位9588项权责事项。

深化行政审批制度改革。推行“一门一网式”政府服务模式,整合各单位办事窗口和审批服务系统,建立“全部事项综合窗口受理、后台审批、统一出件”的线下线上受理平台;建设全市政务服务大数据库,通过运用互联网、云计算、大数据等信息技术,加快政府信息资源有效整合,建立兼容、开放、可扩展、覆盖服务对象的网上办事数据库、公共基础数据库。推行办理期限承诺制,各部门在公布法定办结时间的同时,也公布了每项职权的承诺办结时间。58%的行政许可事项共计470项承诺办结时间短于法定办结时间,18%的行政许可事项共计145项承诺办结时间缩短至法定办结时间的一半以下。

大力简政放权。20152016年已下放两批市级行政管理事权的基础上,根据全市“放管服”的部署和要求,拟定了《珠海市2017年市级行政管理事权下放目录》, 根据不同区经济社会情况和功能定位,实行针对性下放,重点下放国土、规划、建设、市政、商务、消防、防雷等含金量高、各区急需、又能真正释放各区经济社会活力的事权,涉及6个部门共计44项。在下放事权的同时,优化政府投资项目审核、建设工程质量监督检测、测绘、气象防雷、施工审图、公共资源交易等机构资源配置,理顺管理体制机制,提高各区承接履职能力。

推进负面清单准入制度。我市已严格落实全省负面清单要求,不再扩大企业投资准入“负面清单”范围,对企业投资项目实行承诺准入及告知性备案。按照省发改委关于横琴自贸区企业投资管理体制先行先试的要求,市发改局会同横琴新区,制定了《横琴新区企业投资项目实行清单管理实施意见》,在横琴新区(自贸区)开展企业投资项目负面清单管理试点。

加快投资项目在线审批监管平台建设。20167月,市政府印发《珠海市推进“互联网+政务服务”改革工作方案》,设八个专责工作组,其中建设项目审批改革工作组由市发改局负责。目前市发改局按工作方案要求,已初步完成建设项目审批综合管理平台的开发工作,并于20171月上线试运行,我市发改、国土、消防等12个部门40多个审批事项已纳入珠海市建设项目审批综合管理平台管理,并实行综合窗口集中受理。下一步,将继续推动环保、财政的审批事项纳入平台管理。

加强市场监管。2015831,我市正式实施“一照一码”登记制度改革,在2016518国务院常务会议提出“五证合一”要求前,已率先实现包括营业执照、税务登记证、组织机构代码证、社保登记证、公安刻章业务在内的“多证合一”,纳入证照的数量居全国前列。市不仅将营业执照、组织机构代码证、税务登记证这“三证”进行“合一”,还在此基础上,将人力资源和社会保障部门的社会保险登记证及公安刻章核准业务纳入改革体系。我市 “一照一码”改革与国家层面改革相比,增加了个体工商户类型,使得改革全面覆盖各类商事主体20161228,商事主体“一照一码"全程电子化服务系统(珠海易注册)正式上线,商事主体可以通过手机APP、微信公众号、电脑PC端和自助服务终端办理登记,实现商事登记全流程电子化操作。

三、加强和改进政府立法工作,发挥立法引领改革的作用

加强重点领域政府立法。 2016年以来,共提请人大审议地方性法规草案5部,提请市政府审议规章10部。在特区立法权的支撑和推动下,抓住创新驱动、自贸片区建设、社会治理、生态文明、民生保障等重点领域,为深化改革提供法治保障。提请人大审议修订科技创新促进条例,营造创新驱动法治环境;提请人大审议关于促进横琴自贸片区廉洁示范区建设的决定,服务横琴自贸区改革创新;提请人大审议物业管理条例,出台城乡规划条例实施办法、城市更新管理办法等规章,进一步加强城市建设、完善社会治理;出台关于委托组织实施征收土地工作的规定、国有建设用地使用权出让年限管理规定,依法促进珠海绿色发展;提请人大审议公共安全技术防范条例、安全生产条例,切实保障公民生命财产安全;出台餐厨垃圾管理办法,保障饮食安全和市民身体健康,解决民生之所需;出台横琴休闲旅游业发展办法,深入促进自贸片区建设,为推动横琴旅游业发展、配合澳门建设世界休闲旅游中心提供制度支撑。

提高立法公众参与度。从立项论征、立法计划编制、立法审查等各环节,主动听取人大代表和政协委员的意见。建立征求意见采纳情况反馈制度,所有法规规章草案均在市法制局门户网站和珠海特区报公告征求意见,并公布意见采纳情况,例如物业管理条例征求意见后,对市民意见逐项进行反馈,取得良好社会效果。

完善政府立法机制。健全政府立法论证机制,与西南政法大学签订加快法治政府建设合作协议,并就物业管理等立法项目多次征询其专业论证意见,推进政府立法精细化。进一步完善全市政府立法人才库建设,组织立法人才培训,提升立法技能,健全固定联络机制。与西南政法大学签订加快法治政府建设合作协议,目前已出具两份专家论证意见。委托中国政法大学开展规章清理工作,已初步完成并形成初稿,同时,与北师大商定清理规章意向和方案。

四、建立健全重大决策机制,推进科学民主决策

严格落实《珠海市重大行政决策程序规定》。规范重大行政决策程序。按照十八届四中全会决定关于“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”要求,出台了《珠海市重大行政决策程序规定》,建立健全依法、科学、民主的行政决策机制,提高行政决策质量,减少决策风险。要求各区、各部门制定本单位的实施细则并报市府办备案,细化重大行政决策程序,增强可操作性。认真贯彻执行调查研究、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的决策程序,确保重大决策正当、合法。

增强公众参与实效。在全国首次建立法治政府建设基层工作联系点,与香湾街道办、湾仔街道办、斗门白蕉镇等7个单位续签法治政府基层联系点协议,并就《珠海经济特区户口迁移管理规定(草案)》等项目以书面或座谈会形式征求基层联系点意见,增强政府决策的针对性和有效性。深入实施重大行政决策听证制度,编印《听证工作手册》等制度规范,杜绝程序空转现象;深入实施重大行政决策听证制度,推动全市相关单位发布重大行政决策听证目录,至20176月,共举行养犬管理条例、物业维修资金管理、公共租赁住房等重大行政决策听证会30场;强化监督落实,将各区各部门实施重大行政决策听证、合法性审查等制度情况,纳入全市依法行政考评范围。

加强规范性文件管理。认真落实《珠海市行政机关规范性文件管理规定》,2016年以来,经审查颁布的政府规范性文件共23件、部门规范性文件71件。包括就业、教育、社会保障、环境保护等,统一审查率、统一编号率、统一发布率均达100%。同时,参与市委规范性文件的合法性审查工作,2016年至今,共对22件市委规范性文件出具了合法性意见。

充分发挥法律顾问的作用。组织市政府法律顾问和顾问单位参与重大历史遗留问题、重要行政决策、重要合同审查等工作,2016年以来,法律顾问参加专题论证会有40多场次,出具书面意见有103份,办理各类法律事务935件。首次面向社会公开选聘4名法学专家和8名执业律师作为第六届市政府法律顾问,并按照建设国际化、法治化营商环境的要求,在原有澳门法律专家的基础上,增聘1名香港法律专家。推动香洲、金湾、斗门三个行政区设立了政府法律顾问室并聘请了政府法律顾问,所有经济功能区都聘请了政府法律顾问,全市26个镇街全部聘请了法律顾问。各级政府法律顾问室已成为开展政府法律顾问工作的重要平台和载体,全市各级政府法律顾问机制基本建立,受到上级单位肯定。为贯彻落实中央和省关于推行政府法律顾问工作有关要求,20164月,市政府印发《关于进一步加强各区依法行政工作的意见》,对全市各区全面推行政府法律顾问制度,保障政府依法决策作出了具体工作部署。20173月,市法制局制定印发了《珠海市兼职政府法律顾问聘任合同(示范文本)》,进一步指导和规范各区政府兼职法律顾问的聘任工作。

五、深化行政执法体制改革,坚持严格规范公正文明执法

深化执法体制改革。推进综合执法,加大整合力度,深化横琴新区综合行政执法体制改革试点。探索市场监管体制改革,在区一级整合工商、质监、食药监、知识产权、物价检查等职能,组建综合市场监督管理部门,构建决策科学、执行高效、监督有力的大市场监管格局,营造良好市场环境。推动执法重心下移,完成农业、劳动监察综合行政执法体制改革,理顺市、区执法职责,加强人员配备,提高执法能力和水平。

开展依法行政考评工作。我市根据省政府2016年度考评指标内容,对依法行政考评指标体系做了修改,从原来的96项修改成42项,主要对2015年考评工作中凸显出来的“短板”进行重点考评,于20173月组织完成了对全市各行政区、市直部门的依法行政考评工作,对考评中发现的问题及时落实整改。根据《广东省人民政府办公厅关于印发<广东省2016年度依法行政考评方案>的通知》的部署,4月中旬,省政府依法行政考评组赴我市开展2016年度依法行政考评实地考评,并抽查了市司法局、市人社局、香洲区政府和香洲区劳动人社局。我市的迎检工作顺利完成。

深入开展行政执法案卷评查。根据《珠海市行政执法案卷评查办法》的规定,2017年我市共组织对全市20多个行政执法主体2016年制作的90多宗行政处罚、行政许可案卷进行了评查,审查行政执法案件的合法性和合理性,逐一通报,提高办案质量和执法能力,促进执法人员依法行政。

推进两法衔接工作。将各执法部门落实《珠海经济特区行政执法与刑事司法衔接工作条例》的情况纳入每年度的依法行政考评,要求各行政执法部门必须建立健全本单位两法衔接工作机制。在20163月的依法行政考评工作中,对各单位是否建立专门的工作领导小组,是否完善有关移送制度进行核查。经检查,各单位都普遍按照要求建立了有关的工作机制。此外,还通过行政复议、执法监督和依法行政考评等方式来加强对两法衔接工作的监督,及时掌握我市两法衔接工作的动态。

加强行政执法人员培训。根据《广东省行政执法队伍管理条例》,组织开展市直行执法部门及香洲区的行政执法人员综合法律知识培训,邀请省、市专家和高校学者讲授有关法律知识,2016年以来,全市共有行政执法人员300余人参加培训,共完成了1300多名执法人员的《行政执法证》的办理和发放工作,并监督各单位执法人员要持证上岗、亮证执法,保证了行政执法的规范化和制度化。根据省法制办统一部署,开展行政执法人员全面清理,对全市3129名行政执法人员进行了核查,清理出76名不合资格行政执法人员。根据省法制办关于自2017年起全省行政执法人员综合法律知识实行网上考试的要求,20174月和5月,市法制局分两批组织全市行政执法人员在珠海电视大学开展了综合法律知识网上考试。这是省法制办推行综合法律知识网上考试以来我市组织的首次网上考试,收效良好。

六、加强对行政权力的制约和监督,规范行政权力的行使

自觉接受人大政协监督。 认真执行向本级人大及其常委会报告工作制度、接受询问和质询制度,2016年以来共依法报备规章10部和规范性文件21件。健全知情权保障制度,政府相关部门向政协定期通报有关情况,为政协委员履职提供便利、创造条件。近三年的依法行政考评工作,市依法行政考评工作组都邀请人大、政协派员参加实地考评工作,自觉接受监督。

全面推进政务公开。按照国家、省的要求,将政务公开工作列入市政府领导工作分工。出台《2016年度珠海市政务公开工作考评办法》,将考核评估结果纳入政府考核依据。加快互联网财政信息数据服务平台和便民服务平台建设,全面提高财政门户网站公共服务水平。2016年,我市所有市直预算单位“三公”经费预算与部门预算同时公开,公开工作走在全省前列。清华大学公共经济、金融与治理研究中心发布的《2016年中国市级政府财政透明度研究报告》显示,我市财政透明度在全国295个地级及以上城市中位列第四(仅次于北京、广州、上海),排名较2015年前进一位,连续三年在广东省21个地级市中位居第二(仅次于广州)。

加强审计监督和行政监督。通过统筹制定全市经济责任审计规划、镇街党委书记、镇长(主任)异地同步审计、国有企业董事长、总经理同步审计中长期工作规划等改革措施,审计监督已覆盖到审计管辖权内的区级党政、市直、国企和部分街镇“一把手”。2016年以来,对30多个财政业务系统和300多家一级预算单位的数据进行全面多维比对分析,筛选疑点、重点审计,初步实现预算资金审计的全覆盖。建立健全常态化、长效化监督制度,建立政府投资工程廉情预警评估系统,对政府投资工程从立项到财务决算进行全程监督,系统建成以来,共对201311以来市政府总投资约1166亿元的346个项目进行了廉情评估,发出预警569条,对存在廉政风险的31个项目发出预警告知书,及时纠正了不规范行为,对10个项目的建设单位进行了廉政谈话,对2个项目进行了立案审查。系统运用以来,仅从招投标方面测算,约节约投资38亿元,取得了良好的经济和社会效果。

完善纠错问责机制。为推动解决我市存在的“为官不为”问题,在全市开展“为官不为”现象专题调研活动。调研组与各区、各部门和市直单位相关人员就当前我市一些干部不作为、慢作为、乱作为的具体表现形式、对整治当前我市一些干部存在的不作为、慢作为、乱作为的意见和建议进行座谈,同时,还通过召开座谈会、个别访谈、实地考察、问卷调查等多种方式,广泛听取企业代表、办事群众、“两代表一委员”代表、廉政监督志愿者的意见建议,在查找存在问题的基础上,深入分析形成原因,提出治理对策建议。同时,加大查处曝光力度,紧盯“不作为、慢作为、乱作为”等突出问题,特别是对市委市政府重大决策执行不力、重大项目推进缓慢、行政效能普遍低下等突出问题开展专项整治,从严从快查处一批典型案件。今年以来查处“为官不为”典型问题76件,通报曝光11件,形成有力震摄。

七、依法有效化解社会矛盾纠纷,维护社会和谐稳定

完善复议工作机制。深化行政复议体制改革。我市开展复议委员会改革三年多来,以打造公平公正公信的行政复议为目标,不断探索创新,深化改革,在复议体制、审理机制、受理渠道、公开机制、立法保障等方面探索创新,改革综合力度大,成效显著。一是颁行市政府规章《珠海市人民政府行政复议规定》,确立行政复议委员会的各项基本制度。二是打破条条限制,集中复议权更广泛。将除公安外的市直部门复议权全部收归市政府行使。三是实行“三统一”模式,复议机制更顺畅。实行“统一受理、统一审理、统一决定”模式,一个窗口对外、一个标准办案、一个主体决定,程序简洁、运行高效、权责统一。四是对符合法定情形的重大、疑难、复杂案件实行议决制。采用议决程序审理案件,从社会各界人士中遴选的非常任委员应当占参会委员的半数以上,并直接采纳议决结果制作复议决定书报市政府批准。五是在全省乃至全国率先通过开庭方式审理疑难、复杂案件,向公众开放旁听,并配套制定回避、质证、调查、辩论等程序规范。六是采用信息化、网络化便民措施,申请人可在线提交复议申请、了解复议法律指引、掌握案件办理进度和结果;行政复议决定书网上公开,供公众查阅,接受社会监督;研究开发行政复议应诉综合管理系统,提高办案质量和效率。七是及时总结改革成果,获得学界及社会认可。20161210,我市以“公平、公正、公开的全方位行政复议综合改革”项目荣获中国政法大学主办的第四届“中国法治政府奖”,成为此次评选活动广东唯一斩获该奖的项目。

加强行政应诉工作。一是大力推动行政机关负责人出庭应诉。我市各级行政机关严格根据《广东省行政应诉工作规定》及《珠海市行政机关应诉工作规则》相关要求,积极履行行政机关负责人出庭应诉法定职责。2017年上半年,我市行政机关负责人出庭应诉案件达到48件,占行政诉讼案件总数的23.5%二是健全机构、配强人员,扎实做好行政应诉基础工作。由于市政府高度重视,201612月经市编办批准,市法制局成立行政应诉科,新增5个行政编,专门负责协调、指导、监督全市行政应诉工作。三是落实“每万人口行政诉讼发案率”攻坚任务。根据省委省政府督查任务要求,将“每万人口行政诉讼发案率”攻坚任务作为行政应诉中心工作,专门成立攻坚任务工作小组、组织召开全市攻坚任务会议、制定全市指标落实方案、做好台账整理工作、定期向上级部门报送攻坚任务完成进度和情况。四是协助和配合省法制办于2017328在我市召开全省行政复议应诉工作座谈会。根据会议精神,及时研究部署我市行政应诉工作任务。   

完善仲裁制度。以服务地方经济建设为目的,加强派驻分支机构建设。成立高新知识产权仲裁中心,集中重点服务全市知识产权仲裁案件,推动仲裁工作走向经济建设一线;成立横琴新区小额消费争议仲裁中心,快速、权威、低成本地解决小额消费争议,促进横琴旅游市场秩序良性发展。

完善信访工作制度。2016108,珠海市信访局印发《关于推进市区两级开展通过法定途径分类处理信访投诉请求工作的通知》,要求市直和区直各职能部门制定出台信访投诉请求分类处理清单,使群众信访投诉请求能够按照清单规定合理分流、依法受理和处理。据统计,我市24个市级职能部门已经制定市级清单,完成率为100%;香洲区有25个区直部门制定了区级清单、金湾区有21个区直部门制定了区级清单、斗门区有27个区直部门制定了区级清单,各区完成率均为100%。修改完善《珠海市信访维稳工作分析研判例会制度》,建立健全五级信访维稳研判机制,督促各级党委政府按照市党政主要领导每季度一次、市分管领导每月一次、区党政主要领导和市直有关部门主要负责同志每月一次、镇(街)党政主要领导每月两次、村(居)书记(主任)每月一次的要求,认真分析研判信访维稳形势,妥善研究解决重大疑难复杂案件。已建成使用珠海信访网,并完成了市、区两级信访微信公众号和手机客户端(APP)两个平台的建设工作。据统计,20171-5月,市信访局受理群众来信(含书记信箱)454件次;群众到市上访3141356人次,其中集体访(5人以上来访)54961人次;群众到省上访54172人次,其中集体访993人次。

八、加强党对法治政府建设的组织领导,全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力

加强党对法治政府建设的组织领导。20163月,市委办印发了《珠海市贯彻实施党的十八届四中全会重要举措实施规划(20152020年)》(珠办发〔20164号),进一步明确今后五年我市法治建设的任务与实施步骤。为加强党对立法工作的领导,201611月,市政府党组印发了《中共珠海市人民政府党组关于立法工作重大事项向市委报告的决定》,要求制定或修改的政府规章草案,需经市委批复同意后,方可提请市政府常务会议审议通过。201747,市委全面依法治市工作领导小组审议通过《珠海市法治之城建设工作方案》,明确提出我市法治之城建设要“深入贯彻习近平总书记系列重要讲话和关于广东工作的重要批示精神”。

健全法治考核工作机制。完善政绩考核办法,将法治建设绩效纳入各区领导班子年度实绩考核指标体系,法治建设指标权重占12.5%率先建立法治建设述职报告制度,将法治建设履职情况纳入各区党政领导班子和全市处级干部考核内容。组织市委政法委、市法制局等6个单位在依法治市工作领导小组会议上分别作述法报告。

创新依法治市领导体制和工作机制。调整充实依法治市工作领导小组,率先在全省进行机制创新,市委成立了全面依法治市工作领导小组,由市委书记担任组长,常务副组长由市长、市委专职副书记、市人大常委会常务副主任担任,副组长由7位相关市领导担任,领导小组下设6个专责小组。在依法治市工作领导小组下设科学民主立法、法治政府建设、公正司法、社会治理、全民普法守法、法治工作队伍建设6个专责小组,明确了领导小组和各专责小组工作职责和运行机制,强化了党委统揽全局、各方积极推进、狠抓贯彻落实的工作格局。

加强法制宣传教育。健全领导干部学法用法制度,对领导干部任职前实行法律知识考试制度。完善行政工作人员学法制度,在干部教育培训网开展全市领导干部和公务员普法考试。采取多种形式,加强普法和法制宣传,增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识。

切实做好法治政府建设保障工作。落实法治政府建设组织推动、宣传培训、信息化建设、考核评议等方面的经费保障,围绕建立重心下移、力量下沉的法治工作机制,改善基层基础设施和装备条件。加大政府立法、政府法律顾问、依法行政考评等领域的购买服务力度,提高法治政府建设效率和水平。

我市推进依法行政、加快法治政府建设工作虽然取得较好成绩,但还存在一些不足,主要表现在:行政权力的设定、行使、制约和监督等方面还未能完全符合全面正确履行政府职能的要求;法治政府建设任务的规划部署和督促落实尚未真正到位,制度建设还不能完全适应经济社会发展要求;政府法制队伍建设与加快建设法治政府的新要求还存在差距,服务改革发展的能力还有待进一步提高。

下一步,我市各级行政机关将继续坚持以党的十八大、十八届三中、四中、五中、六中全会和习近平总书记系列重要讲话精神为指导,根据国家、省的总体部署,锐意进取、开拓创新、扎实工作。深入贯彻落实市委八届全会精神,认真实施《珠海市率先基本建成法治政府实施方案(20162018年)》和《珠海市法治政府实施方案(20162020年)》,强化考核,加强督查,主动作为,稳步推进,努力推动我市依法行政和法治政府建设上新水平。